서울시가 의욕적으로 시작한 ‘서울시 통합지원체계구축 사업’이 추진 10년을 맞으며 실질적 성과를 분석하기 위해 사회투자지원재단은 서울시와 서울자치구 사회적경제지원센터 연대회의 정책위원회와 공동으로 2021년 7월부터 12월까지 6개월동안 집중연구를 진행했다.
서울시 통합지원체계구축 사업은 기초 지자체 기반 사회적경제 활성화를 위해 생태계조성사업까지 포함하여 최장 9년간 기초 지자체에 ‘통합지원센터’를 운영할 수 있도록 지원하는 정책이다. 이 정책을 통해 2012년부터 지금까지 25개 자치구에 ‘사회적경제 통합지원센터’가 설립되었으며, 2021년도에 구로, 금천, 성북, 은평, 강북, 관악, 노원, 성동 등 8개 지자체가 지원을 종료하게되었다.
이번 연구는 문헌연구와 자료조사, 전문가 및 자치구사회적경제지원센터 이해관계자 FGI(Focus Group Interview) 등을 통해 성과측정을 위한 기초 지표를 개발하고 2회의 델파이조사(Delphi)를 통해 △공통지표로 5개분야 20개의 지표를 개발하고 △지역특화 지표로 2개 분야 5개 지표를 확정했다.
사회투자지원재단과 15개 자치구 통합지원센터들은 공통 및 특화지표 25개 항목에 대해 지난 5년간(2016~2020년)의 주요 결과물과 성과를 정리하고 자료를 취합했다. 그리고 △자치구 사회적경제 기반조성 △협력적 민관거버넌스 구축과 네트워크 확장 △사회적경제 주체 발굴과 성장지원 △의제발굴 및 협업체계 운영 △지역단위 사회적경제 전략 수립과 연구 등 5가지 분야에 대해 유의미한 결과를 확인할 수 있었다.
□ 자치구 사회적경제 기반조성 부분의 주요 성과
(주요 지표 : 사회적경제관련 조례 제․개정 현황과 실효성, 자치구 전담 조직 형태 및 전담인력 증감 정도, 자치구의 통합지원사업 예산 규모 변화, 사회적경제 분야 예산 비율, 독립공간 보유 여부 및 규모, 외부자원확보 건수 및 규모, 자조기금 조성 여부 및 참여주체 규모, 지역자산화 추진 여부 및 참여 주체 규모 등)
통합지원체계구축 사업의 가장 큰 성과는 자치구 단위의 사회적경제 기반조성이라고 평가할 수 있다. 사회적경제와 관련된 조례 중 대부분은 통합지원체계 구축 사업의 1단계인 생태계조성사업 시기에 제정되고 있으며, 자치구에서 사회적경제에 대한 예산과 사업비를 지속적으로 확보하는데, 서울시의 매칭 자원이 그 촉매제 역할을 했다고 평가할 수 있겠다. 사회적경제 담당 공무원들은 ‘조례’가 있기 때문에 자치구 측면에서 지속적으로 사업의 확장을 가져올 수 있는 기반이 된다고 의견을 주기도 했다.
사회적경제 관련 예산 규모는 2016년 이후로 지속적으로 상승하고 있는 것이 확인되었다. 2016년도에 1개 자치구당 1,029백만원이었던 사회적경제 분야 예산 규모는 2020년도에 약 30% 이상 상승한 1,311백만원인 것으로 측정되었다. 다만, 자치구 자체 예산의 증감율 대비(58.2%), 사회적경제 분야 예산은 30%에 머무르고 있으며, 자치구 예산대비 사회적경제 예산 비율도 2016년대비 2020년도에는 더 낮아지고(0.18)있다는 것을 확인할 수 있다.
또한 사회적경제 기반조성 중 클러스트사업을 통한 ‘독립공간 조성’은 담당 공무원은 물론 사회적경제 현장 관계자들 또한 정책사업 중 효능감이 가장 높은 사업이라고 평가했다. 독립공간 구축의 경우 공간이 주는 상징과 더불어 공간을 통해 사무실, 교육장, 회의실 등 현장에서 필요로 하는 다양한 지원이 실질적으로 가능했기 때문이다. 2021년12월말 현재 이번 연구 대상 지역 15개 지자체 중 13개 지자체가 독립공간을 보유하고 있었으며, 평균 735.95㎡의 면적에서 사회적경제 조직들이 회의실, 교육장, 창업공간의 사무실로 활용하고 있었다.
외부자원 확보의 노력 또한 놀라웠다. 통합지원체계구축을 통해 활동을 시작한 자치구지원센터에서 센터운영비를 제외하고 지난5년간(2016~2020년) 확보한 외부자원은 약22억9천만원 정도이며 매년 1개 센터에서 최소 2개 이상의 외부자원 확보 노력을 하고 있는 것으로 조사되었다.
□ 협력적 민관거버넌스 구축과 네트워크 확장 부분의 주요 성과
(주요 지표 : 민관 논의구조 개소 및 회의 횟수, 자치구 사회적경제 당사자 네트워크 개수 및 인원, 네트워크 활성화에 통합지원사업의 영향 정도, 민민 협력 네트워크 개수 및 참여 인원 등)
통합지원체계 구축 사업을 통해서 자치구에서 민과 관이 협력해서 사업을 추진할 수 있는 근간을 마련했으며, 개별 사회적경제 조직들이 접근하기 어려운 지역내 민간 네트워크와 시민 사회단체들이 사회적경제와 적극적으로 협력할 수 있는 연결고리를 만들었다는 점을 높게 평가 할 수 있다. 민관논의구조는 대부분 조례에 명시되어 있으며 육성위원회, 활성화위원회를 통해 행정과 민간 그리고 전문가들이 협력하여 사회적경제 활성화를 위한 자치구별 전략을 구상할 수 있는 토대가 되었다. 다만, 조례에 근거한 위원회들이 실질적인 논의를 지속하는 데 어려움이 생기면서 최근에는 자치구별로 실무협의회, 센터 운영위원회, 정책협의회 등 실무적 논의를 지속할 수 있는 논의 체계를 구성하는 움직임을 확인할 수 있었다.
또한 사회적경제지원센터가 중심이 되어 지역사회의 다양한 네트워크와 사회적경제가 만날 수 있는 접점을 만들었다는 점에서도 통합지원 사업의 의미를 찾을 수 있었으며, 센터의 이러한 노력이 없었다면 개별화되어 있는 사회적경제 조직들이 지역의 다양한 이슈와 협력하는 구조를 조성하는데 어려움이 컷을 것이라는 것이 현장의 의견이다.
반면, 거버넌스가 실질적 논의보다는 형식화되어 가고 있다는 우려도 있다. 조례를 통해서 통합지원 사업이 시작되기 전보다 의무적으로 논의해야 하는 거버넌스는 증가했지만, 논의의 질과 성과에 대해서는 민간, 공공 모두 만족하고 있지 못했다. 또한 가장 큰 어려움은 민관거버넌스의 중요한 한 축인 공공영역이 선거에 의해 사회적경제 정책적 변동이 너무 크고 담당 공무원의 잦은 이동으로 상호이해와 신뢰관계를 쌓기 어려운 구조라는 점이다. 민관거버넌스는 공공에서의 마인드와 의지가 있을때만이 가능하기 때문이다.
□ 사회적경제 주체 발굴과 성장지원 부분의 주요 성과
(주요 지표 : 교육 및 컨설팅, 멘토링 내용 횟수, 연간시간, 참여인원, 사회적경제조직 육성 프로세스 보유 여부 및 내용, 기존 조직에 대한 성장 지원 포르세스 보유 여부 및 내용, 자지체 기반 사회적경제 공공구매 건 수 및 금액 증감률, 판로지원 지원획수 및 참여기업, 홍보마케팅 지원 내용 및 참여기업 수, 플랫폼을 통한 사업 연계 건 수 및 효과 등)
지역단위에서 지역의 특성에 맞게 다양한 주체를 발굴하고 교육,컨설팅,멘토링,공간지원 등을 통해 사회적경제조직들의 설립을 지원하는 데 통합지원사업의 역할이 지대했다고 평가할 수 있다. 자치구 통합지원센터를 통해서 근거리에서 사회적경제를 시민들이 체감할 수 있도록 유도하고 대학 창업동아리, 봉사동아리, 특성화고등학교 등과의 협약은 물론, 협치와 마을공동체 등과의 협업을 통해 네트워크 기반의 사회적경제조직의 설립을 집중적으로 지원하는 데 기여했다고 평가할 수 있다. 특히 가장 두드러진 지점은 사회적경제 물품 및 서비스의 공공구매 실적의 향상이라고 할 수 있다. 2016년도 1개 자치구당 1,941건 2,151,096천원에서 2020년도에 3,036건 4,133,420천원으로 향상된 것이 이번 연구에서 확인되었다.
반면, 성장단계의 기존 사회적경제 조직에 대한 지원에는 한계와 어려움이 많은 것으로 드러났다. 사회적경제 현장에서는 통합지원사업 중 기존 사회적경제조직의 시장진입 지원과 같은 생애주기별 맞춤형 지원의 요청이 높았던 반면, 이에 대한 정책적 만족도는 다른 성과에 비해 낮은 편이다. 통합지원센터 센터장 및 네트워크 대표 인터뷰에서도 사회적경제조직과 비슷한 의견이 많았으며, 시장으로 확장과 판매 활성화를 진행해야 하는 성장기 사회적경제조직에 대한 서비스를 기초단위 통합지원센터에서 구상하고 추진하는데 어려움이 크다고 토로했다.
□ 지역기반 의제발굴 및 협업체계 운영 부분의 주요 성과
(주요 지표 : 공동 및 협업사업 참여조직 수, 공동사업을 통한 사회적효과, 의제발굴 내용 및 사업추진 건 수, 추진한 의제별 문제 해결 정도 등)
서울시 통합지원체계구축 사업을 통해 다양한 공동사업과 협업사업이 지역에서 추진된 것을 확인할 수 있었다. 지역사회 의제 활동을 통해 사회적경제조직 주체들이 지역 문제에 밀착해서 풀어 낼 수 있는 핵심 주체로 성장하도록 지원한 것이다. 일부 지역의 경우 의제에 참여한 다수의 사회적경제조직들이 연합조직 혹은 통합법인을 설립하여 지역 문제에 공동대응을 하고 있는 것이 확인되기도 했다.
통합지원사업을 통해 지역에서 이러한 공동사업과 협업사업이 다양하게 시도될 수 있다는 점을 높게 평가했고 2016년도 이후 추진되고 있는 의제 외에도 매년 신규로 개발되고 발굴되는 의제갯수가 줄어들고 있지 않다는 점이 매우 고무적이었다.
□ 지역 단위 사회적경제 전략 수립과 연구 부분의 주요 성과
(주요 지표 : 자치구별 사회적경제 연간 계획수립 여부, 계획 및 전략의 추진 성과에 대한 점검과 평가 논의 여부, 실태조사 및 모니터링 지속 여부 등)
자치구 단위의 사회적경제 전략과 계획을 구체적으로 수립해야 하는 필요성은 인식하고 있으나, 그 실효성과 실행방식에 많은 어려움이 있는 것으로 확인되었다. 각 자치구마다 매년 사회적경제실행계획을 수립하지만, 중장기 계획을 수립할 계획은 부재했고 중장기계획의 효능감에 대해서도 부정적이었다. 반면, 사회적경제 현장에서는 지역의 특성을 반영한 전략을 수립하고 위해서 정기적으로 지역을 분석하고 변화를 감지할 수 있는 지속적인 연구와 조사가 필요하다고 강조했다. 이에 따라 통합지원체계구축의 중요한 정책적 목표가 지역단위 사회적경제 전략을 수립하고 현장을 모니터링하는 것이었지만, 사회적경제 현장에서의 정책적 만족도는 가장 낮은 것으로 조사되었다.
□ 통합지원체계구축 사업의 아쉬움과 정책제언
이번 연구를 통해서 지난 10년동안 서울시가 추진했던 통합지원체계구축 사업의 많은 성과를 확인할 수 있었다. 반면 기초단위 사회적경제가 활성화되기 위해 통합지원체계구축 사업 진행과정에서 나타난 몇가지 아쉬움을 지적하지 않을 수 없었다.
첫째는 정책적 목표와 원칙의 지방 이양이 부족했다는 점이다. 서울시는 통합지원체계구축 사업을 추진하기 위해서 초창기부터 중요한 원칙으로 △민관거버넌스에 기반하여 지역단위로 통합 추진하고 세부 집행은 유연성을 부여하여 정책 효과를 극대화시키고, △광역시와 자치구의 역할분담, △자치구의 자원 매칭을 확대하겠다고 명시하고 있다. 그러나 이번 연구를 위해 인터뷰한 자치구 사회적경제 담당자들이 이런 목표와 원칙에 대해 충분히 이해하고 공감하고 있다는 느낌을 받을 수가 없었다. 자치구별 편차가 존재하고 있지만, 담당자들이 생각하고 있는 사회적경제 통합지원사업은 서울시의 정책적 목표 및 방식과 괴리돼 있음을 확인할 수 있었다.
둘째는 통합지원 사업비의 지원중단으로 인한 단절고 축소 가능성이다. 통합지원체계 구축 사업의 경우 초창기부터 ‘일몰제’임을 분명히 선언하고 시작한 사업임에도 불구하고 자치구의 예산 배정 명분을 약화시키는 부정적 메시지로 전달되고 있음을 확인할 수 있었다. 자치구 담당자 인터뷰 때 몇몇 지역에서는 서울시의 통합지원 사업이 단절될 경우 “‘고비용 집행방식의 운영 구조’라는 지적을 의회로부터 받고 있다며, 서울시의 예산이 중단된다면 의회를 설득하기가 더 어려워진다”고 예산확보의 어려움을 토로했고 다수의 자치구에서도 예산 책정 명분이 서울시의 지원에 근거하고 있기 때문에 서울시 사업비가 중단되었을때 자체 사업비를 확보하는데 어려움이 클 것이라고 걱정했다.
셋째는 기초와 광역단위의 역할분담 부족과 통합지원사업 수행 조직의 불안정성이다. 통합지원체계구축의 정책목표가 이번 연구를 통해서 5가지로 분야로 정리되었지만 여러 가지 이유에서 기초단위 통합지원센터에서 이 모든 것을 수행하는 것은 현실적으로 불가능하다고 할 수 있다. 따라서 통합지원체계구축 사업의 단위 목표를 지역 및 센터별로 세분화하고 광역(광역센터)에서 추진하는 것이 더 효과적인 영역을 분석하여 기초와 광역센터간의 역할분담이 필요하다고 분석했다.
넷째는 불안정한 외부 공모사업에 의존하고 있는 상황이다. 앞에서는 외부자원 확보가 큰 성과로 분석했지만, 다른 측면에서 본다면 자치구 및 서울시의 지원이 명확하고 지속적이었다면 자치구 센터들의 외부자원의 확보 보다는 자체 사업에 집중하게되었을 것이라 추측할 수 있다. 외부자원이 안정적인지 않은 1년 혹은 몇 개월짜리 단기성 프로젝트이다보니 현장에서는 장기적인 프로젝트와 지역 밀착형 사업을 추진하는데 어려움을 호소하고 있다.
지난 10년 동안 서울시는 사회적경제가 지역사회 뿌리내리도록 하기 위해 기초단위의 사회적경제 역량강화에 힘써왔고 그 대표적인 사업이 바로 통합지원체계구축 사업임이 확실하다. 통합지원체계 구축의 성과를 기반으로 사회적경제가 지역사회에서 더욱 성장하고 활성화되기 위해서는 몇가지 제언하고자 한다.
첫째, 실질적 거버넌스의 복원이다. 정책제언을 할때마다 빠지지 않고 등장하지만 쉽게 해결하지 못하는 과제이기도 하다. 그럼에도 불구하고 한국 사회적경제의 현실적 상황에서 민관거버넌스의 주도권은 아직 ‘행정’쪽에 더 많은 무게가 실려 있기 때문에 행정에서 먼저 변화하고 노력하는 것이 필요하다.
둘째는 통합지원체계 구축 사업의 단계적 목표를 설정해야 한다. 기초단위 사회적경제 기반조성의 토대가 완성된 것은 생태계조성 사업, 즉 통합지원체계 구축의 초창기에 해당한다. 따라서 5가지 정책목표를 기초단위에 모두 부여하기 보다 기초단위의 필요와 수준에 따라 5가지 정책목표를 단계적 설정하여 지역에 맞게 목표를 수립하도록 하는 것이 필요하다.
셋째, 지역특화형 장기적 프로젝트 지원이 필요하다. 최근 서울시는 기술학교,가치살림 등 광역차원의 공동사업을 다수 추진하고 있다. 이러한 방식의 긍정적 효과도 있었지만, 자치구에서는 광역단위의 사업이 지역에 들어왔을때 지역 이슈들이 중요한 사업에서 밀리고 사라져 버리는 경우도 많다고 지적했다. 광역단위의 공동사업을 추진하는 것 만큼, 지역단위의 유의미한 특화사업이 다수 발견되고 성장할 수 있도록 지역특화형 장기과제 지원을 확대할 필요가 있다.
김유숙(사회투자지원재단 상임이사)
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